Le dirigeant cubain Miguel Díaz-Canel a annoncé que 171 des 176 transformations économiques et sociales approuvées en juin ont déjà leurs bases juridiques complètes et que le gouvernement a approuvé 215 normes pour soutenir leur mise en œuvre.
Cependant, une étude académique avertit que l'ouverture annoncée ne garantit pas à elle seule les droits et la sécurité juridique dont ont besoin les entrepreneurs et les investisseurs.
Les chiffres ont été présentés par le dirigeant le 2 novembre, lors d'une rencontre avec des cadres d'entreprises d'État. Díaz-Canel a reconnu que il manque encore les procédures de cinq mesures, qu'il a qualifiées de plus polémiques, sans identifier lesquelles ni préciser quand elles seront prêtes.
Le bilan constitue un progrès par rapport à la situation d'août, lorsque bon nombre des réformes attendaient encore leur développement normatif. Mais une question fondamentale demeure : est-ce suffisant d'approuver de nouvelles lois et réglementations pour transformer une économie soumise pendant des décennies au contrôle de l'État ?
C'est précisément la question que soulève Sofía Lagos dans l'essai «Les récentes réformes économiques de Cuba : ouverture juridique ou illusion législative ?», publié le 27 août dans Horizon Cubain, projet académique de l'Université de Columbia.
Son analyse fait la distinction entre la possibilité de permettre de nouvelles activités économiques et l'établissement d'un système juridique capable de les protéger face à des décisions administratives, à des manquements contractuels ou à des changements dans la politique gouvernementale.
Une ouverture qui ne garantit pas de droits
Lagos reconnaît que les 176 mesures incluent des modifications significatives par rapport au système précédent.
Entre elles, on distingue la possibilité de créer des banques et des bureaux de change privés, d'élargir les investissements étrangers dans des entreprises non étatiques, de supprimer certaines restrictions à l'embauche et de permettre une plus grande participation privée dans le commerce extérieur.
Ce sont des changements qui, s'ils étaient pleinement appliqués, élargiraient les possibilités d'action des entrepreneurs cubains et des investisseurs étrangers.
Mais l'auteur avertit que lever une interdiction ne signifie pas établir un droit qui puisse être effectivement revendiqué devant les autorités et les tribunaux.
Un investisseur doit non seulement savoir s'il peut ouvrir une entreprise, mais aussi s'il conservera sa licence, s'il pourra exiger le respect d'un contrat, convertir ses gains en devises ou contester une décision administrative qui pourrait nuire à ses intérêts.
Selon Lagos, le package approuvé en juin n'apportait pas de réponses suffisantes à ces questions.
L'étude souligne, par exemple, que les autorisations pour certains investissements étrangers continuent de dépendre de décisions discrétionnaires des autorités, tandis que les réformes n'établissent pas de garanties générales concernant les conditions de suspension ou de révocation des licences.
Le problème n'est pas négligeable : une entreprise peut obtenir l'autorisation de fonctionner et, néanmoins, rester exposée à une incertitude réglementaire qui complique le financement et les investissements à long terme.
L'obstacle de la sécurité juridique
Une autre des critiques centrales de Lagos concerne l'absence de mécanismes suffisamment indépendants et prévisibles pour résoudre les conflits commerciaux.
La chercheuse met en question les garanties d'indépendance du système judiciaire cubain et rappelle que le pays ne fait pas partie de la Convention du Centre international de règlement des différends relatifs à l'investissement (CIRDI), l'un des principaux mécanismes internationaux utilisés dans les controverses entre investisseurs et États.
Bien que Cuba dispose de traités bilatéraux d'investissement et d'autres mécanismes d'arbitrage, l'auteure estime que le problème fondamental demeure la capacité de mettre effectivement en œuvre les obligations contractuelles.
Elle souligne également que l'autorisation d'institutions financières privées ne résout pas automatiquement la pénurie de devises ni ne garantit que les bénéfices obtenus en pesos cubains puissent être convertis et transférés à l'étranger.
À ces difficultés s'ajoutent les risques associés aux sanctions américaines, en particulier lorsque les opérations impliquent des entités liées au conglomérat militaire GAESA.
Ce sont des obstacles qui affectent particulièrement les projets industriels, énergétiques et d'infrastructure, dont les investisseurs doivent engager de grandes quantités de capital pendant des années avant de récupérer leur argent.
Plus de normes, mais de meilleures garanties ?
Le bilan présenté maintenant par Díaz-Canel oblige à mettre à jour une partie du diagnostic de Lagos.
Lorsque l'auteure a publié sa recherche, en août, elle remettait en question la lenteur avec laquelle avançait le développement législatif des 176 mesures. Deux mois plus tard, le gouvernement assure avoir approuvé 215 dispositions et complété les bases juridiques de presque l'ensemble du paquet.
Cet avancement modifie et met à jour la situation normative, mais ne répond pas automatiquement aux objections de fond de l'étude.
La quantité de dispositions approuvées ne permet pas à elle seule de déterminer si les nouveaux droits bénéficient d'une protection effective, si les pouvoirs discrétionnaires de l'administration ont été réduits ou s'il existe des procédures fiables pour résoudre les différends.
Pour le déterminer, il est nécessaire d'examiner le contenu des normes, leur application pratique et les garanties qu'elles offrent à ceux qui décident d'investir ou de développer des activités privées.
Dans son essai, Lagos soutient que les réformes fonctionnent moins comme une libéralisation générale que comme une élargissement des exceptions autorisées au sein d'un système qui conserve le contrôle de l'État sur les décisions économiques fondamentales.
Cette interprétation contraste avec la présentation gouvernementale des 176 mesures comme un processus de transformation capable de libérer les forces productives et de moderniser le fonctionnement des entreprises.
La différence entre ces deux perspectives ne réside pas dans le fait de nier l'existence de changements, mais dans la détermination de l'ampleur de ces changements et des droits spécifiques qu'ils établissent.
Le défi de transformer les réformes en résultats
Les doutes juridiques s'ajoutent aux objections économiques soulevées par d'autres spécialistes.
En août, l'économiste cubain Pedro Monreal a averti que les 176 mesures manquaient d'un axe spécifique de stabilisation macroéconomique, malgré les graves déséquilibres monétaires et productifs du pays.
Sa critique et celle de Lagos examinent des dimensions différentes du même programme : l'une remet en question ses fondements macroéconomiques ; l'autre, les garanties juridiques nécessaires pour que les nouvelles opportunités puissent se transformer en investissements et en activités durables.
Pour le régime, l'approbation de centaines de normes représente un progrès dans la mise en œuvre des réformes. Pour les investisseurs, cependant, la valeur de ces dispositions dépendra également de la stabilité des règles, de la sécurité des contrats et de la possibilité d'exercer leurs droits face aux institutions étatiques.
L'étude de Lagos soulève ainsi une distinction que les chiffres annoncés par Díaz-Canel ne permettent pas encore de clarifier : il y a une différence entre élargir légalement les activités économiques autorisées et garantir que ceux qui les développent puissent opérer avec autonomie, prévisibilité et protection juridique effective.
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